“十三五”國(guó)家重要能源戰(zhàn)略及影響分析
從近期政府管理部門對(duì)外透露信息看，未來(lái)能源發(fā)展和改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向基本明確——能源消費(fèi)總量控制、煤炭清潔高效利用、大力發(fā)展清潔能源、能源體制改革是主要內(nèi)容。
1實(shí)行能源消費(fèi)總量控制
目前，我國(guó)能源戰(zhàn)略從保供給為主，開(kāi)始向控制能源消費(fèi)總量轉(zhuǎn)變。這意味著敞開(kāi)式的能源生產(chǎn)和消費(fèi)將受到控制，控制手段可以采取行政強(qiáng)制措施，也可以通過(guò)提高能源價(jià)格、減少補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)。
反觀過(guò)去十年能源消費(fèi)路線，“十一五”期間我國(guó)能源消費(fèi)總量從2005年的23.6億噸標(biāo)煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長(zhǎng)率6.6%。按照能源“十二五”規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，2015年能源消費(fèi)總量控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。在經(jīng)濟(jì)下行、能源消費(fèi)增速放緩的形勢(shì)下，這一目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。
有機(jī)構(gòu)測(cè)算，如果在政策環(huán)境不變情景下，按照以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑測(cè)算，2020年中國(guó)能源消費(fèi)總量將達(dá)到54億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，2030年將接近70億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。顯然這樣的增速不可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境也將承受巨大壓力。
控制能源消費(fèi)總量主要是控制煤炭。國(guó)家將制定煤炭消費(fèi)總量中長(zhǎng)期控制目標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理。已經(jīng)明確的是，2017年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到65%以下；2020年力爭(zhēng)使煤炭占一次能源消費(fèi)比重下降到62%以內(nèi)，電煤占煤炭消費(fèi)比重提高到60%以上。
能源消費(fèi)控制直接影響未來(lái)能源項(xiàng)目建設(shè)和審批。直接表現(xiàn)為，鋼鐵、水泥、有色等高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展將受到抑制；環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角新（擴(kuò)）建燃煤機(jī)組建設(shè)將得到嚴(yán)格控制；煤炭過(guò)快增長(zhǎng)的產(chǎn)量也將受到約束。
2能源生產(chǎn)布局繼續(xù)西移
西部地區(qū)仍是我國(guó)能源生產(chǎn)的主要陣地。按照國(guó)家“五基兩帶”的構(gòu)想，未來(lái)將建設(shè)東北、山西、鄂爾多斯、西南、新疆5大能源基地，發(fā)展核電及近海2個(gè)能源開(kāi)發(fā)帶。
煤炭開(kāi)發(fā)“控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部”的總體要求，仍以14個(gè)大型煤炭基地為主。優(yōu)先開(kāi)發(fā)蒙東、黃隴和陜北基地，鞏固發(fā)展神東、寧東、山西基地，限制發(fā)展東部冀中、魯西、河南、兩淮基地，優(yōu)化發(fā)展新疆基地。中部地區(qū)（含東北）保持合理開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，按照“退一建一”模式，適度建設(shè)資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)項(xiàng)目。
油氣開(kāi)發(fā)思路是提高陸上原油產(chǎn)量，鞏固老油田，開(kāi)發(fā)新油田，加大低品位資源開(kāi)發(fā)利用力度。同時(shí)開(kāi)展頁(yè)巖氣和海洋油氣勘探開(kāi)發(fā)“大會(huì)戰(zhàn)”。從重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)塊看，除海上資源開(kāi)發(fā)外，塔里木、長(zhǎng)慶、柴達(dá)木、川渝等中西部地區(qū)是未來(lái)勘探開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。
3重視清潔高效開(kāi)發(fā)利用
不可否認(rèn)，基于資源稟賦的原因，未來(lái)煤炭作為我國(guó)主體能源的地位不會(huì)改變。煤炭清潔高效利用將受到更高重視，國(guó)家能源局官員甚至提出，“要把推動(dòng)煤炭清潔高效利用與發(fā)展清潔能源放在同等重要的位置”。
發(fā)電是煤炭清潔高效利用的主要方向。根據(jù)國(guó)家煤電節(jié)能減排升級(jí)改造行動(dòng)計(jì)劃，新建燃煤機(jī)組供電煤耗低于每千瓦時(shí)300克標(biāo)煤，污染物排放接近燃?xì)鈾C(jī)組排放水平，2020年現(xiàn)役60萬(wàn)千瓦及以上機(jī)組供電煤耗降至每千瓦時(shí)300克標(biāo)煤。在最近幾年，發(fā)電企業(yè)環(huán)保壓力將繼續(xù)加碼，環(huán)保投入在政策壓力下不得不增加。諸如超超臨界發(fā)電、大型循環(huán)流化床等高效、清潔發(fā)電技術(shù)也將得到推廣和支持。
除此之外，現(xiàn)代煤化工是煤炭清潔利用的方式之一，由此實(shí)現(xiàn)煤炭由燃料到原料的過(guò)渡。受環(huán)境保護(hù)、水資源約束等限制，國(guó)家在煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展上始終保持謹(jǐn)慎態(tài)度，再者受現(xiàn)代煤化工技術(shù)所限，煤化工商業(yè)化和大規(guī)模發(fā)展預(yù)計(jì)短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)，作為戰(zhàn)略補(bǔ)充和技術(shù)儲(chǔ)備，仍然以穩(wěn)健的項(xiàng)目示范為主。
4水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等仍將大力發(fā)展
據(jù)相關(guān)規(guī)劃信息，2020年力爭(zhēng)常規(guī)水電裝機(jī)達(dá)到3.5億千瓦左右。2020年前重點(diǎn)開(kāi)發(fā)雅礱江、大渡河、金沙江、瀾滄江等河流，2020年后重點(diǎn)開(kāi)發(fā)怒江和雅魯藏布江。
按照?qǐng)?jiān)持集中式與分布式并重、集中送出與就地消納相結(jié)合的原則， 2020年，風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到2億和1億千瓦以上。風(fēng)電價(jià)格與煤電上網(wǎng)電價(jià)相當(dāng)，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)。
由此可以測(cè)算，在2020年之前，風(fēng)電年均新增裝機(jī)2000萬(wàn)千瓦左右，光伏裝機(jī)年均1500萬(wàn)千瓦左右。雖然受到棄風(fēng)、棄光壓力，但從資源特征看，“三北”地區(qū)仍是未來(lái)風(fēng)電、光伏電站的主要陣地。
隨著裝機(jī)規(guī)模的增加，未來(lái)清潔能源的發(fā)展不僅重視裝機(jī)規(guī)模的增加，而且注重并網(wǎng)消納能力的提高。為減少可棄風(fēng)、棄光、棄水問(wèn)題，未來(lái)電源、電網(wǎng)之間的統(tǒng)籌建設(shè)將得到重視，尤其是跨區(qū)域的電網(wǎng)建設(shè)投資仍是重點(diǎn)，以統(tǒng)籌能源生產(chǎn)和消費(fèi)逆向分布問(wèn)題。
盡管國(guó)內(nèi)核電項(xiàng)目審批仍未解禁，但其發(fā)展地位不可替代。按照相關(guān)規(guī)劃，到2020年核電運(yùn)行裝機(jī)容量達(dá)到5800萬(wàn)千瓦、在建規(guī)模達(dá)3000萬(wàn)千瓦，但前提是采用國(guó)際最高安全標(biāo)準(zhǔn)、確保安全。有研究認(rèn)為，一個(gè)單位核電裝機(jī)相當(dāng)于近4個(gè)單位風(fēng)電太陽(yáng)能；核電裝機(jī)每減少1000萬(wàn)千瓦，電力系統(tǒng)裝機(jī)增加約5500萬(wàn)千瓦，系統(tǒng)總成本增加5890億元。
5能源體制改革集中在石油和電力領(lǐng)域
當(dāng)前，我國(guó)的能源體制存在自然壟斷、行政壟斷等問(wèn)題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。在能源價(jià)格管理上，政府對(duì)石油、天然氣、電力存在一定價(jià)格管制，市場(chǎng)在資源配置中的作用喪失，資源產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生扭曲。
按照能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命要求，應(yīng)還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。
未來(lái)，能源產(chǎn)品價(jià)格改革、能源領(lǐng)域壟斷改革、能源市場(chǎng)開(kāi)放、政府職能轉(zhuǎn)變將是體制革命的重點(diǎn)。在能源行業(yè)中，電力和油氣面臨的問(wèn)題較多，預(yù)計(jì)將是新一輪體制革命的重點(diǎn)領(lǐng)域。重點(diǎn)需要關(guān)注油氣礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入改革、民資進(jìn)入油氣領(lǐng)域改革；電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)制改革；天然氣和電價(jià)市場(chǎng)化改革。
在政府監(jiān)管方式上，改革預(yù)計(jì)集中在公開(kāi)審批流程，改變審批方式，約束公權(quán)力，變事前審批為事后監(jiān)管和服務(wù)等方面。
1實(shí)行能源消費(fèi)總量控制
目前，我國(guó)能源戰(zhàn)略從保供給為主，開(kāi)始向控制能源消費(fèi)總量轉(zhuǎn)變。這意味著敞開(kāi)式的能源生產(chǎn)和消費(fèi)將受到控制，控制手段可以采取行政強(qiáng)制措施，也可以通過(guò)提高能源價(jià)格、減少補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)。
反觀過(guò)去十年能源消費(fèi)路線，“十一五”期間我國(guó)能源消費(fèi)總量從2005年的23.6億噸標(biāo)煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長(zhǎng)率6.6%。按照能源“十二五”規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，2015年能源消費(fèi)總量控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。在經(jīng)濟(jì)下行、能源消費(fèi)增速放緩的形勢(shì)下，這一目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。
有機(jī)構(gòu)測(cè)算，如果在政策環(huán)境不變情景下，按照以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑測(cè)算，2020年中國(guó)能源消費(fèi)總量將達(dá)到54億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，2030年將接近70億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。顯然這樣的增速不可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境也將承受巨大壓力。
控制能源消費(fèi)總量主要是控制煤炭。國(guó)家將制定煤炭消費(fèi)總量中長(zhǎng)期控制目標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理。已經(jīng)明確的是，2017年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到65%以下；2020年力爭(zhēng)使煤炭占一次能源消費(fèi)比重下降到62%以內(nèi)，電煤占煤炭消費(fèi)比重提高到60%以上。
能源消費(fèi)控制直接影響未來(lái)能源項(xiàng)目建設(shè)和審批。直接表現(xiàn)為，鋼鐵、水泥、有色等高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展將受到抑制；環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角新（擴(kuò)）建燃煤機(jī)組建設(shè)將得到嚴(yán)格控制；煤炭過(guò)快增長(zhǎng)的產(chǎn)量也將受到約束。
2能源生產(chǎn)布局繼續(xù)西移
西部地區(qū)仍是我國(guó)能源生產(chǎn)的主要陣地。按照國(guó)家“五基兩帶”的構(gòu)想，未來(lái)將建設(shè)東北、山西、鄂爾多斯、西南、新疆5大能源基地，發(fā)展核電及近海2個(gè)能源開(kāi)發(fā)帶。
煤炭開(kāi)發(fā)“控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部”的總體要求，仍以14個(gè)大型煤炭基地為主。優(yōu)先開(kāi)發(fā)蒙東、黃隴和陜北基地，鞏固發(fā)展神東、寧東、山西基地，限制發(fā)展東部冀中、魯西、河南、兩淮基地，優(yōu)化發(fā)展新疆基地。中部地區(qū)（含東北）保持合理開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，按照“退一建一”模式，適度建設(shè)資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)項(xiàng)目。
油氣開(kāi)發(fā)思路是提高陸上原油產(chǎn)量，鞏固老油田，開(kāi)發(fā)新油田，加大低品位資源開(kāi)發(fā)利用力度。同時(shí)開(kāi)展頁(yè)巖氣和海洋油氣勘探開(kāi)發(fā)“大會(huì)戰(zhàn)”。從重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)塊看，除海上資源開(kāi)發(fā)外，塔里木、長(zhǎng)慶、柴達(dá)木、川渝等中西部地區(qū)是未來(lái)勘探開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。
3重視清潔高效開(kāi)發(fā)利用
不可否認(rèn)，基于資源稟賦的原因，未來(lái)煤炭作為我國(guó)主體能源的地位不會(huì)改變。煤炭清潔高效利用將受到更高重視，國(guó)家能源局官員甚至提出，“要把推動(dòng)煤炭清潔高效利用與發(fā)展清潔能源放在同等重要的位置”。
發(fā)電是煤炭清潔高效利用的主要方向。根據(jù)國(guó)家煤電節(jié)能減排升級(jí)改造行動(dòng)計(jì)劃，新建燃煤機(jī)組供電煤耗低于每千瓦時(shí)300克標(biāo)煤，污染物排放接近燃?xì)鈾C(jī)組排放水平，2020年現(xiàn)役60萬(wàn)千瓦及以上機(jī)組供電煤耗降至每千瓦時(shí)300克標(biāo)煤。在最近幾年，發(fā)電企業(yè)環(huán)保壓力將繼續(xù)加碼，環(huán)保投入在政策壓力下不得不增加。諸如超超臨界發(fā)電、大型循環(huán)流化床等高效、清潔發(fā)電技術(shù)也將得到推廣和支持。
除此之外，現(xiàn)代煤化工是煤炭清潔利用的方式之一，由此實(shí)現(xiàn)煤炭由燃料到原料的過(guò)渡。受環(huán)境保護(hù)、水資源約束等限制，國(guó)家在煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展上始終保持謹(jǐn)慎態(tài)度，再者受現(xiàn)代煤化工技術(shù)所限，煤化工商業(yè)化和大規(guī)模發(fā)展預(yù)計(jì)短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)，作為戰(zhàn)略補(bǔ)充和技術(shù)儲(chǔ)備，仍然以穩(wěn)健的項(xiàng)目示范為主。
4水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等仍將大力發(fā)展
據(jù)相關(guān)規(guī)劃信息，2020年力爭(zhēng)常規(guī)水電裝機(jī)達(dá)到3.5億千瓦左右。2020年前重點(diǎn)開(kāi)發(fā)雅礱江、大渡河、金沙江、瀾滄江等河流，2020年后重點(diǎn)開(kāi)發(fā)怒江和雅魯藏布江。
按照?qǐng)?jiān)持集中式與分布式并重、集中送出與就地消納相結(jié)合的原則， 2020年，風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到2億和1億千瓦以上。風(fēng)電價(jià)格與煤電上網(wǎng)電價(jià)相當(dāng)，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)。
由此可以測(cè)算，在2020年之前，風(fēng)電年均新增裝機(jī)2000萬(wàn)千瓦左右，光伏裝機(jī)年均1500萬(wàn)千瓦左右。雖然受到棄風(fēng)、棄光壓力，但從資源特征看，“三北”地區(qū)仍是未來(lái)風(fēng)電、光伏電站的主要陣地。
隨著裝機(jī)規(guī)模的增加，未來(lái)清潔能源的發(fā)展不僅重視裝機(jī)規(guī)模的增加，而且注重并網(wǎng)消納能力的提高。為減少可棄風(fēng)、棄光、棄水問(wèn)題，未來(lái)電源、電網(wǎng)之間的統(tǒng)籌建設(shè)將得到重視，尤其是跨區(qū)域的電網(wǎng)建設(shè)投資仍是重點(diǎn)，以統(tǒng)籌能源生產(chǎn)和消費(fèi)逆向分布問(wèn)題。
盡管國(guó)內(nèi)核電項(xiàng)目審批仍未解禁，但其發(fā)展地位不可替代。按照相關(guān)規(guī)劃，到2020年核電運(yùn)行裝機(jī)容量達(dá)到5800萬(wàn)千瓦、在建規(guī)模達(dá)3000萬(wàn)千瓦，但前提是采用國(guó)際最高安全標(biāo)準(zhǔn)、確保安全。有研究認(rèn)為，一個(gè)單位核電裝機(jī)相當(dāng)于近4個(gè)單位風(fēng)電太陽(yáng)能；核電裝機(jī)每減少1000萬(wàn)千瓦，電力系統(tǒng)裝機(jī)增加約5500萬(wàn)千瓦，系統(tǒng)總成本增加5890億元。
5能源體制改革集中在石油和電力領(lǐng)域
當(dāng)前，我國(guó)的能源體制存在自然壟斷、行政壟斷等問(wèn)題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。在能源價(jià)格管理上，政府對(duì)石油、天然氣、電力存在一定價(jià)格管制，市場(chǎng)在資源配置中的作用喪失，資源產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生扭曲。
按照能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命要求，應(yīng)還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。
未來(lái)，能源產(chǎn)品價(jià)格改革、能源領(lǐng)域壟斷改革、能源市場(chǎng)開(kāi)放、政府職能轉(zhuǎn)變將是體制革命的重點(diǎn)。在能源行業(yè)中，電力和油氣面臨的問(wèn)題較多，預(yù)計(jì)將是新一輪體制革命的重點(diǎn)領(lǐng)域。重點(diǎn)需要關(guān)注油氣礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入改革、民資進(jìn)入油氣領(lǐng)域改革；電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)制改革；天然氣和電價(jià)市場(chǎng)化改革。
在政府監(jiān)管方式上，改革預(yù)計(jì)集中在公開(kāi)審批流程，改變審批方式，約束公權(quán)力，變事前審批為事后監(jiān)管和服務(wù)等方面。
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